2021年2月，中共中央国务院发布《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》后再次将“乡村振兴”这个话题推上风口浪尖，而全域土地综合整治作为乡村振兴的重要用地保障，俨然成为贯彻习近平生态文明思想、实施乡村振兴战略的一个重要平台和切入点。

引言

长期以来城乡关系割裂以及二元分治体制下对乡村价值的定位造成了当今中国乡村人口老弱化、土地空废化和产业滞后化以及“城进村衰”的困境。“农村空心化”、“农业边缘化”和“农民老龄化”等新“三农”问题已成为制约中国推进城乡融合发展和实现全面建成小康社会的短板。中共十九大立足于人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾提出了“乡村振兴”战略, 以破解城乡发展不协调、城乡关系不对等的矛盾。乡村振兴是经济、政治、文化、生态和福祉建设, 其核心目的是系统构建人口、土地、产业等多种发展要素的耦合格局, 实现乡村的全面复兴。

乡村振兴与土地整治的内涵

乡村振兴的内涵

乡村地域系统是由多种要素相互作用而形成的具有综合多维性和动态演变性的开放系统。人口、土地和产业是影响乡村社会经济发展的核心要素。其中, 人口作为乡村地区的发展主体, 通过资源的开发利用、企业的经营管理等生产和生活活动为乡村地区创造经济、社会及生态价值, 是实现乡村振兴的动力之源;土地资源在乡村振兴中肩负着提供资源支撑的基础性作用, 以其多功能性发挥着保障乡村居民生产、生活及生态空间需求的多元价值, 土地资源禀赋作为区域发展的本底因素, 也催生了不同的乡村产业发展模式;产业发展通过利用土地资源和吸纳人口就业将乡村人口与土地有机结合, 构成乡村经济发展的关键动力, 产业结构的优劣影响着农民增收、农村经济发展及农业生产决策, 甚至决定着乡村地域社会经济发展的可持续性。实现“人口—土地—产业”的内在耦合助推“资源—资本—资产”的集成是培育发展动能、增强乡村活力、解决“三农”问题的关键。
乡村振兴与乡村衰落相对。城镇化和工业化进程中乡村人口的大规模外流是导致乡村凋敝的根源。乡村人口流失引发“空心化”、“老弱化”, 进而导致传统农业效益低下、非农产业薄弱、产业发展滞后以及耕地撂荒、宅基地空废闲置、土地资源利用效率低下, 同时表现出景观破败、治理无序、基础设施破旧和乡土文化淡漠等一系列社会经济问题。乡村振兴是为应对乡村内部要素的流失与衰退, 通过经济、政治及文化建设等手段激发内部动力和吸纳外部资源重新组合乡村人口、土地和产业等发展要素, 从而优化要素结构、提升地域功能、重塑乡村形态, 实现乡村地域经济、社会及生态的全面复兴和城乡融合发展的新格局。
乡村振兴是在反思传统城镇化过程中城进村衰等问题基础上对农业农村发展政策进行全面调整而提出的旨在推动乡村地区全面复兴的战略, 其逻辑起点在于解决中国城镇化中期所呈现的人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。其价值取向在于构建城乡平等的发展格局, 创造平等的发展机会, 实现发展成果共享, 缩小城乡发展差距。乡村振兴战略的实施过程具有系统性、层次性和区域性的特点。
(1) 系统性:乡村振兴是相互联系、相互制约的多种要素的协调共生。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是乡村振兴的基本方针, 涵盖经济、社会、生态和文化等各个方面。作为一项综合的人文过程, 乡村振兴既需要经济学、社会学、管理学、工程技术、地理学等多学科交叉集成, 制定目标明确、定位合理、功能优化的科学发展规划;又离不开多部门的协调配合, 形成职责明晰、管理规范、互为补充的治理体系。
(2) 层次性:不同空间尺度的乡村发展呈现不同的发展规律, 乡村振兴应采取差异化的目标导向与战略定位。区域层面, 乡村振兴应覆盖所有地区, 形成全域振兴格局。村域层面, 要遵循经济发展规律, 有选择的进行扶持[8]。如对部分自然环境恶劣、地理区位欠佳、基本公共服务难以供给或经济成本高昂的村庄, 应通过各种方式引导村民搬迁, 允许原有村落自然消亡;对于资源禀赋丰富、产业基础较强、经济区位较好的村庄, 要加大扶持力度。

(3) 区域性:受资源本底、区位条件、产业基础、政策环境、城乡关系、市场环境、中心城市辐射和文化传统等多种因素影响, 中国不同区域乡村社会经济发展差异显著, 因地制宜地挖掘乡村价值, 培育多元产业结构, 科学制定乡村转型与复兴的策略、路径与模式是推动乡村可持续振兴的关键。

乡村振兴视角下土地整治的内涵拓展

传统意义上的农村土地整治更多局限于工程技术属性, 其核心目标主要集中在扩大农田规模、提高耕地质量、优化村庄布局等物质层面, 甚至部分地区仅将土地整治视为为城市建设占用提供用地空间的一种手段。新常态背景下, 乡村振兴不仅表现于居住环境和公共服务等物质层面的提升, 更体现于充满活力的产业、独特的文化、有序的治理体系等深层次复兴。实现乡村全面复兴应立足于城乡地域系统的差异和乡村地域的多功能价值, 避免盲目地复制以往“乡村工业化”、“乡村城镇化”的线性转型过程, 走可持续的内涵式发展道路。乡村振兴视角下赋予土地整治新的内涵和功能:
(1) 激活人口、土地、产业等乡村发展关键要素。以土地综合整治为切入点, 推进生产、生活、生态空间重构, 加强与现代农业、体验农业、民宿经营和旅游观光等乡村多元业态的有机融合, 促进乡村人口非农转移和土地利用方式转变, 实现乡村“人口—土地—产业”的协调耦合。
(2) 统筹物质空间振兴与精神内核提升。基于土地综合整治, 改变耕地数量、质量和农村建设用地利用形态, 盘活乡村土地资源, 兼顾保护村庄传统风貌、传承乡土文化、延续聚落肌理, 维护乡村独特的魅力, 提升乡村地域生态、文化功能。
(3) 对接空间重构与乡村治理体系重构。伴随乡村生活空间的聚集, 探索管区、基层自治组织、社区等相结合的乡村治理模式, 加强与适度规模经营相适应的新型经营主体能人队伍建设, 实现乡村空间体系与组织治理体系重构的有效衔接。

土地整治与乡村振兴的关系

中国土地整治演进与乡村转型发展的耦合关

中国的土地整治大致可以划分为3个发展阶段 (图1) :
(1) 数量潜力挖掘阶段:为应对乡镇企业异军突起及城镇化进程中城乡建设用地快速扩张导致的耕地面积大幅萎缩、粮食安全保障压力增大等突出问题, 20世纪80年代以来, 中国乡村地区广泛开展了土地整治的实践, 其中不乏一些成功模式, 如上海的“三个集中”整治模式 (农民住宅向中心村和小集镇集中, 乡镇企业向工业园区集中和农田向规模经营集中) 、安徽六安的小区综合整治模式等。1998-2005年, 中国土地整治的资金数量、项目数量及建设规模快速增长, 期间通过土地整治年均补充400多万亩耕地。这一时期土地整治以补充耕地数量和为城镇化、工业化提供发展空间为主要目标, 一定程度上保障了农业生产、农民增收以及粮食安全。

图1中国土地整治与乡村转型发展的阶段特征

基于“人口—土地—产业”视角的

土地整治与乡村振兴的互馈关系

乡村发展转型过程中城乡人口及各种社会经济发展要素的超前或滞后转型, 甚至是非正常演变将使乡村地域系统发生不同程度的反馈与响应, 从而影响区域农业和农村的可持续发展。农村土地整治与乡村振兴的出发点都在于调整关键发展要素的演进方向, 形成各要素间耦合协调发展的新格局。农村土地整治主要包括农田整治和农村建设用地整治, 二者均是通过工程技术手段干预乡村生产、生活、生态空间的行为(图2) 。作为主要社会经济活动的空间载体, 土地资源的景观优化、质量提升或设施完善直接影响着农业生产的经济效益, 以及以农产品为连接纽带的产业链, 进而影响乡村居民的收入水平与就业选择, 导致乡村产业结构及人力资源结构的转型。农用地整治的主要目标是增加有效耕地面积、提高耕地质量和改善农业生产条件, 促进农业生产的产业化、规模化, 或者基于农田景观的改善发展乡村旅游业。农村建设用地整治的核心在于通过科学规划引导人口集聚、产业集中, 实现城市资本与农村闲散、空置土地资源的良性互动, 开辟城乡间资本、资源流动的新途径和新渠道。

图2中国土地整治与乡村转型发展的阶段特征

土地整治的本质在于调整土地权属、组织土地利用, 而土地资源的多功能性同时赋予了其统筹城乡发展、维持景观文化和维护社会安定等衍生价值。聚焦乡村地区资源粗放利用、设施配套滞后、要素流失加速及经营管理乏力等问题, 乡村振兴视角下土地整治应将新业态、新技术、新主体等要素有机融合, 实现从“以地为本”的单要素调控到“人、地、业”多元要素协调耦合的综合整治模式转变, 形成破解乡村资源利用短板与要素整合短板的新途径 (表1) , 土地整治由数量增长导向逐步向繁荣乡村经济、促进农民增收、保护生态环境等衍生功能转型。

土地综合整治助推乡村振兴的区域实施路径

主体功能区划统筹考虑区域自然与人文因素、社会与环境耦合特征, 将中国国土空间划分为优化开发区、重点开发区、农产品主产区和重点生态功能区。土地整治作为调控区域人地关系的重要手段, 同样也需要与区域自然本底条件和社会经济发展阶段相适应, 按照分区统筹、分类施策的原则, 通过相应的工程技术及生态手段调整人口、土地及产业的相互作用关系, 在国土空间开发格局的框架下因地制宜采取相应模式与路径。

优化开发区

优化开发区作为引领经济增长的核心地区, 具有中心城市辐射带动力强、人口增长快、土地资源需求量大的特点。依托城市经济能量的扩散作用开展土地综合整治, 在缓解城市日趋紧张的人地矛盾的同时协调乡村人口、土地、产业, 形成城乡融合共生的格局, 是实现该区域乡村振兴的关键。

人口:通过一二三产业融合发展, 拓宽乡村就业渠道, 尤其注重发展乡村旅游、民宿等现代服务业, 以带动农村人口回流并吸引城市居民游憩、居住、投资, 推动城乡人力资源要素的双向流动。

土地:加快探索适应乡村经济新业态的用地管理体制, 大力推进农村建设用地整治, 腾退空废、闲置等低效利用土地;开展农地整治, 改善农田景观, 为发展都市农业、生态农业提供空间载体;加强对污染农田整治修复的力度, 恢复其生产能力及生态价值。

产业:引导具有区位优势、景观特色鲜明或具有独特历史文化的村庄开展土地综合整治, 提升乡村农田及聚落景观的观赏性, 完善乡村基础设施, 为发展乡村旅游、农业会展和农业科技等现代服务业奠定基础。

重点开发区

重点开发区具有一定的经济基础, 资源环境承载力较高, 是未来支撑中国经济发展和人口集聚的重要区域。落实城乡建设用地增减挂钩政策, 保障耕地红线, 构建合理、高效和优美的生产、生活、生态空间骨架, 发展乡村经济新业态, 是该区域实现土地整治助推乡村振兴的重点。

人口:以空间重构和非农产业培育为契机, 大力推进农村剩余劳动力的有序转移, 探索实施不同等级城市差别化的农业转移人口的市民化政策;改善乡村生产、生活条件, 鼓励本地人才返乡创业。

土地:对田、水、路、林、村开展综合整治, 着力构建田园综合体, 实行“数量管控、质量管理、生态管护”三位一体的管理模式;构建等级有序的乡村聚落体系, 挖掘存量土地潜力, 促进集体建设用地指标有序流转, 唤醒农村地区“沉睡”的土地资产。

产业:依托整治后集中连片的耕地资源, 推动农业机械化、规模化经营, 鼓励大都市周边乡村发展生态农业、都市农业、乡村旅游, 鼓励发展农村电商, 打通农产品销售途径。

农产品主产区

农产品主产区肩负着国家粮食安全和耕地保护的重任, 是现代农业和粮食生产的重点区、战略区。快速工业化、城镇化进程驱动该区人地关系发生巨大变化, 乡村发展面临种粮比较效益低下、农村发展主体弱化、居住空间空废、村庄土地利用粗放等突出难题。该区土地整治助推乡村振兴的路径应限制高强度工业化及城镇化开发, 重点关注提升耕地质量、完善农田设施以及解决农村建设用地低效利用问题。

人口:密集分布的农业人口是该区域的主要特点之一, 城镇化进程中乡村青壮年劳动力流失, 阻碍了区域农业现代化进程。有必要以农田整治和农业适度规模经营为切入点, 打造新型职业农民队伍, 培育从事现代农业生产的新型经营主体。

土地:聚焦农用地整治, 提高高标准基本农田建设水平, 治理水旱灾害, 完善农田灌溉设施, 减轻土壤污染, 根据区域的土壤性质、灌排条件等推进中低产田改造, 修复农田细碎化状况, 提高土壤肥力, 保障粮食生产;针对无序化、分散化的农村宅基地利用现状, 推进“空心村整治”, 加快推进宅基地退出等机制体制创新, 促进农村建设用地集约高效利用, 优化生活、生产和生态环境。

产业:调整农业产业结构, 鼓励发展种植业, 积极发展林、牧、副、渔等产业;依托丰富的农产品, 发展农产品加工制造业;通过农田景观设计引导种植业与乡村旅游的有机融合, 并借助互联网平台进行宣传与销售, 形成线上与线下互动的乡村经济发展新模式。

重点生态功能区

重点生态功能区具有涵养水源、防风固沙及保护生物多样性等多种生态服务功能, 中国的重点生态功能区大多分布于气候条件复杂、生态环境脆弱、经济发展滞后的集中连片贫困区, 占贫困地区的76.52%。依据不同区域的自然及人文特征开展差别化的生态型土地整治是维护生态安全与促进乡村振兴的必然选择。

人口:加大基础教育、职业教育及技能培训的投入力度, 完善干部驻村、对口帮扶政策, 提高乡村发展主体素质, 破解阻碍区域乡村发展的智力性因素。

土地:针对水土流失频发区 (黄土高原) 、石漠化地区 (滇桂黔) 、地质灾害频发区 (羌塘高原与横断山区) 、高海拔地形复杂区 (武陵山区) , 根据区域水土资源特征, 探索生态型土地整治模式, 以“养”“护”为主恢复该区耕地质量和生产能力, 注重生物多样性保护, 将“生态化”理念引入整治工程设计;创新跨区域“增减挂钩”政策, 加大生态补偿力度, 对接精准扶贫政策;有序引导生存条件较差地区的居民开展迁村并居, 科学规划布局中心村, 引导居民集中居住。

产业:合理引导农业结构调整, 推进特色生态产业发展, 打造绿色食品、有机食品等特色农产品品牌, 利用网络平台带动产品销售, 显化生态价值;对于耕地资源丰富的地区, 创新土地资源配置模式, 促进商品粮生产基地建设;对于革命老区, 依托深厚的红色文化积淀, 开展乡村旅游, 促进经济增长。

未来土地整治与乡村振兴展望

重塑土地整治的价值导向

传统的土地整治往往以经济人的理性更为关注补充耕地面积、提高耕地质量和增加可交易建设用地指标等内容, 以实现土地产出经济效益的最大化。乡村振兴视域下有必要基于对城乡关系和乡村地域功能的科学认知, 重塑土地整治的价值取向。城市与乡村是一个相互支撑、交叉和渗透的有机联系体, 城市的发展离不开乡村的支撑, 新增的人口和土地以及消费的农产品要从乡村来;当然, 乡村的发展也离不开城市的辐射和带动, 来自城市的资金、技术、管理经验等对乡村发展至关重要。城乡融合的发展理念进一步表明乡村的振兴离不开城市, 城市的更新与治理也必须考虑它的乡村腹地;乡村的重构和乡村的振兴均要注重城乡之间结构的协调和功能的互补。开展有利于城乡互动的土地整治是推进城乡互补、共进共荣, 打破城乡二元割裂, 缩小城乡差距的有效选择。充分利用城市资本创新土地整治投融资机制, 吸纳先进技术与相关人才参与土地整治的规划设计, 摒弃具有明显城市倾向的城乡建设用地平衡的理念, 在为城市建设提供空间的同时实现乡村资源的盘活, 形成城乡融合发展的新格局。

乡村地域具有经济、社会、资源、环境、文化等多重功能属性, 其中生态价值、文化价值是其有别于城市的独特魅力。土地整治在重构乡村社会经济系统的同时, 应基于与自然平等相处、和谐共生的理念, 通过生态网络与绿色基础设施的建设着力营造“以山为骨、水为脉、林为表、田为魂、湖为心”的多层次、多功能田园有机体, 实现土地整治与生态文明建设的有机融合。此外, 土地整治还需统筹“物质振兴”与“人文振兴”, 在有序规划、合理布局乡村发展实体空间的基础上, 兼顾乡村传统文化、精神风貌等乡村内核的传承, 使乡村成为具有乡土文化烙印、留得住乡愁的载体。

统一空间规划体系下土地整治规划与乡村振兴规划的协同发展

乡村地域系统是一个由若干要素构成的自然—生态—经济—社会复合体, 乡村振兴是系统内部多种要素的协调耦合和共生共荣。乡村地域的空间异质性和发展目标多元性等特征, 要求不同层级的乡村地域应基于对区域问题的识别、承载能力的分析, 科学制定乡村振兴规划, 对区域内部的空间形态、基础设施、产业体系、公共资源等做出总体设计与安排。作为土地利用的专项规划, 土地整治规划应综合考虑自然及人文因素对区域内部土地整治潜力分区、整治重点区域安排、重大工程项目的布局等做出前瞻性设计。当前中国土地整治规划为国家、省、市和县四级规划体系, 国家乡村振兴战略规划刚刚出台。未来有必要基于顶层设计和体制保障, 在经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等统一空间规划体系下, 统筹土地整治规划与乡村振兴规划, 确保土地资源、产业布局、基础设施配置、环境保护等乡村发展要素的相互协调和良性互动。此外, 村级土地整治规划尚未被纳入规划体系, 而村域作为乡村振兴的基本单元, 规划设计的缺失势必会阻碍乡村各要素的统筹协调发展, 因此, 探索村级土地整治规划与乡村振兴规划的协同发展同样意义重大。

大力发展土地整治与多功能农业相结合的新模式

当前中国农业仍以传统大宗农作物种植为主, 受农资价格、土地租金、人工成本等生产要素上涨影响, 种粮比较效益低下, 粮食生产贡献与农村发展水平存在“倒挂”现象, 由此进一步引发农业生产资料和人力投入不足、农业生产趋于粗放、农业科技推广困难等问题, 成为协调农村人地关系的难点和重点。而农业是乡村地区发展的根基, 具有农产品生产、景观美学、休闲娱乐、维护生物多样性和传承乡土文化等多重功能。土地资源的盘活与乡村产业的衔接对于乡村经济的可持续发展与资源的高效利用具有重要意义。乡村生产、生活、生态空间重构过程中, 应将土地整治与有机农业、生态农业、能源农业、旅游农业、文化农业和都市农业等新型农业生产经营形态相结合, 以提高农业生产附加值, 破解传统种植业产出低和效益差等弊端, 同时以多功能农业为依托有效吸纳乡村劳动力, 实现乡村的居业协同发展。

结论

(1) 实现人口、土地和产业等乡村发展要素的全面激活是培育发展动能、解决“三农”问题的关键。乡村振兴是为应对乡村内部要素的流失与衰退, 通过经济、政治及文化建设等手段激发内部动力和吸纳外部资源重新组合乡村人口、土地和产业等发展要素, 从而优化要素结构、提升地域功能、重塑乡村形态, 实现乡村地域经济、社会及生态的全面复兴和城乡融合的新格局。同时, 乡村地域系统的复杂性与多元性赋予了乡村振兴系统性、层次性和区域性特征。
(2) 实现乡村全面复兴应立足于城乡地域系统的差异和乡村地域的多功能价值, 走可持续的内涵式发展道路。土地整治是推动乡村振兴的重要手段, 乡村振兴视角下土地整治既要激活乡村人口、土地和产业等关键发展
(3) 不同的社会经济发展阶段对土地利用形态格局的要求有所不同, 乡村转型发展促使土地利用主体通过土地整治工程等手段优化土地利用形态, 土地利用形态的转变反过来又作用于乡村的转型发展与振兴。中国土地整治的功效与转型期社会经济发展的需求具有高度的一致性与内在耦合性。农村土地整治与乡村振兴的出发点都在于调整关键发展要素的演进方向, 形成各要素间耦合协调发展格局。
(4) 作为调控区域人地关系的重要手段, 土地整治需要通过相应的工程技术及生态手段调整人口、土地及产业的相互作用关系, 在国土空间开发格局的框架下因地制宜地采取相应的模式与路径。
(5) 乡村振兴视域下有必要基于对城乡关系和乡村地域功能的科学认知, 重塑土地整治的价值取向, 实现土地整治与生态文明建设的有机融合, 统筹“物质振兴”与“人文振兴”;未来有必要基于顶层设计和体制保障, 在统一空间规划体系下统筹土地整治规划与乡村振兴规划, 确保乡村各发展要素的相互协调和良性互动;多功能农业与土地整治的结合为乡村振兴提供了良好的视角, 通过发挥农业的多功能价值来盘活乡村地区的人口、土地和产业等关键发展要素, 使乡村成为居业协同的有机体。

乡村是一个复杂的综合系统, 综合多学科精髓、统筹多要素特征和融合多主体力量对于解决乡村问题具有重要意义。当前, 推进乡村振兴战略的相关理论认知、体制机制、政策措施、振兴模式、实施路径等均处于进一步探索阶段。土地整治也面临着理论滞后、理念陈旧等突出问题, 亟需通过理论创新、技术创新和制度创新推动土地整治的科学化、规范化和标准化, 以助推乡村振兴战略的实施, 实现乡村地域经济、社会及生态的全面复兴和城乡融合发展的新格局。

（来源：土地网）