2021年12月29日，自然资源部官网发布了一项新规《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法（自然资发〔2021〕178号）》 ，并同时发布了新规实施的配套工作安排《关于城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂有关事项的通知（自然资办发〔2021〕72号）》。这意味着“城乡建设用地增减挂钩节余指标” 跨省调剂制度又有了新的变化。

说起“城乡建设用地增减挂钩节余指标”这项制度，政府投融资工作和乡村振兴工作的从业人员耳熟能详，其似乎无处不在但要说清却又无从下手，本文就借解读本次新规的机会，从头八一八这项制度的前世今生。

一、 制度本源--城乡建设用地增减挂钩节余指标的确立

2004年10月21日国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，这便是城乡建设用地增减挂钩节余指标制度的最初由来，以此为依据开始在部分地区试点城乡建设用地增减挂钩节余指标制度。

2008年6月27日国土资源部正式颁布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号），确定了是城乡建设用地增减挂钩节余指标制度的实施细节。主要包括以下内容：

1、 城乡建设用地增减挂钩的定义。

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

2、 试点的实施。

通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标进行。挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。不得作为年度新增建设用地计划指标使用。挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，面积不得少于下达的挂钩周转指标。

3、 试点工作的实施范围。

实行行政区域和项目区双层管理，以项目区为主体组织实施。项目区应在试点市、县行政辖区内设置。

4、 实施期限。

挂钩周转指标从项目区整体审批实施至指标归还的期限一般不超过三年。

5、必须保障村民的权益，以村民自愿为原则。

项目区选点布局应当举行听证、论证，充分吸收当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿，大拆大建；项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，要得到集体经济组织和农民确认。涉及集体土地征收的，要实行告知、听证和确认，对集体和农民妥善给予补偿和安置。

2014年1月26日财政部发布《关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策问题的通知》（财综〔2014〕7号）进一步完善了制度，主要是对相关的资金来源和税收做出了规定：

1、明确了增减挂钩项目形成的收益归属于土地出让收入。市县国土资源管理部门依法供应用于城镇建设的地块（即建新地块）形成的土地出让收入，包括利用增减挂钩节余指标供应土地形成的土地出让收入，均应当按照国办发〔2006〕100号文件规定，就地全额缴入国库，实行“收支两条线”管理。

2、增减挂钩项目的支出，包括农村居民住宅等拆迁补偿所需费用、新建农村居民安置住房所需费用、新建农村居民安置住房社区公共基础设施建设费用、整理复垦为耕地的农村建设用地地块所需费用、新建农村居民安置住房社区中的学前教育、义务教育等相关费用，都由财政预算列支。

3、增减挂钩项目单位需要举借债务的，属于地方政府性债务的，纳入地方政府性债务统一管理。增减挂钩项目单位举债筹集的资金，应当实行银行专账管理，专项用于与增减挂钩项目相关的开支，不得挤占和挪作他用。

城乡建设用地增减挂钩节余指标制度的目标是增加耕地有效面积，提高耕地质量，重点是拆旧复垦，而不是建新，拆旧区复垦新增耕地面积大于等于建新区占用耕地面积加上挂钩周转指标规模，挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，不得作为年度新增建设用地计划指标使用。同时为了更有效的利用农村建设用地，切实改善农村村民居住环境和村庄面貌，零拆整建，集中规划，在城乡之间进行土地资源的整合交换，城市向乡村输出资金，乡村向城市提供土地，促进城乡公共服务均等化和区域均衡发展。

二、制度升级--城乡建设用地增减挂钩节余指标区域间调剂

2016年后，城乡建设用地增减挂钩节余指标作为一项盘活农村土地资源的制度被用到了更多的领域，而仅限于市、县行政辖区内流转的规定也在新的适用领域有了一定的突破。这里主要是用在以下两个领域：

1. 用于脱贫攻坚和乡村振兴战略。

从2016年开始决策层不断探索利用这一制度推动脱贫攻坚和乡村振兴战略，城乡建设用地增减挂钩节余指标的使用范围经过了两次拓展：

首先，国土资源部于2016年2月17日颁布《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔2016〕2号）,2017年4月10日颁布《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》（国土资发〔2017〕41号），允许集中连片特困地区、国家级贫困县，以及省级贫困县产生的节余指标在省域内流转使用。

其后，国务院开始尝试突破省际范围，实现全国一盘棋，通过市场机制将城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省调剂引入政府管理，从而更好的配置资源。2017年9月25日中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》（厅字〔2017〕41号）规定，探索“三区三州”及深度贫困县增减挂钩节余指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内开展交易，收益主要用于深度贫困地区脱贫攻坚，按照土地出让收入的有关管理规定，加强资金使用管理，首次允许城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省对口交易。2018年1月2日中共中央办公厅、国务院联合发布《关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号）再次重申，改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。

2018年3月26日国务院办公厅印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》将跨省调剂的改革思路落实成为可操作的制度，放开城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省调剂的范围，使后备土地资源紧张的省市得到新的农地开发指标。该办法的主要内容有：

（1） 增减挂钩节余指标跨省域调剂的调出地区限定在“三区三州”(即西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州)及其他深度贫困县。调入地区不受对口限制，根据经济承担能力，目前确定北京、上海、天津、江苏、浙江、广东、福建、山东8个省(市)为主要帮扶省份。

（2）城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂为自上而下流程，由国土资源部根据“三区三州”及其他深度贫困县具体情况，经测算后报国务院确定调剂节余指标任务。

（3）跨省域补充耕地资金及建设用地调剂资金均纳入省级财政向中央财政的一般公共预算转移性支出，在中央财政和地方财政年终结算时上解中央财政。根据认定的承担国家统筹补充耕地规模和相关经费标准，中央财政将国家统筹补充耕地经费预算下达承担国家统筹补充耕地任务的省份。有关省份收到国家统筹补充耕地经费后，按规定用途安排使用。

（4）跨省域补充耕地资金，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。其中，一部分安排给承担国家统筹补充耕地任务的省份，优先用于高标准农田建设等补充耕地任务；其余部分由中央财政统一安排使用。

（5）财政部根据国土资源部核定的调剂资金总额，向深度贫困地区所在省份下达70%调剂资金指标，由省级财政主管部门根据省级国土资源主管部门确认的调剂资金金额向深度贫困地区拨付。待完成拆旧复垦安置，经省级国土资源主管部门验收并经国土资源部确认后，财政部向深度贫困地区所在省份下达剩余30%调剂资金指标，由省级财政主管部门向深度贫困地区拨付。调剂资金支出列入中央财政对地方财政一般性转移支付，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略，优先和重点保障产生节余指标深度贫困地区的安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、生态修复、耕地保护、高标准农田建设、农业农村发展建设以及购买易地扶贫搬迁服务等。   

目前各省实际操作城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省调剂有三种模式：

• 山东模式。授权企业经营，由企业为业主，相当于特许经营，企业可留存收益。由于目前城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省调剂收支都必须纳入一般公共预算，因此跨省调剂授权企业经营不合规，但省内调剂收支可以不纳入政府预算，授权企业经营不违规。

•  广西模式。政府经营和授权企业经营并存。

•  苏州模式。授权企业经营，财政补贴，节余指标归企业所有，政府购回，这会增加政府隐性债务，也存在违规风险。 

依据目前的相关规定，城乡建设用地增减挂钩节余指标出让方，省内调剂可以授权企业经营，但跨省调剂只能由政府经营不可授权企业；指标购买方，省内调剂可以由企业购买，但跨省调剂只能由政府购买不可由企业购买，此外购买方如是政府还需要落实预算。

城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省调剂的重点在于支持脱贫攻坚和乡村振兴，通过政府的统一调度实现区域经济平衡发展，提高贫困地区的土地利用效率，增加贫困地区的收入，促进贫困地区的发展，也正因为重点在于扶贫，调剂的范围仍然控制在有限的地域范围之内。但意义却非常重大，一是确认了城乡建设用地增减挂钩节余指标跨区域流转，从而提升了指标的经济价值；二是将城乡建设用地增减挂钩节余指标制度与其他土地政策相结合，成为实现土地政策的有力工具。

2. 用于全域土地综合整治试点。

2019年12月20日自然资源部颁布《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，明确要贯彻落实习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”重要批示精神，按照《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》相关部署要求，将在全国范围内部署开展全域土地综合整治试点工作。此次试点工作赋予了地方两大政策杠杆，其中一项政策就是允许在土地综合整治工作中节余的建设用地指标，按照城乡建设用地增减挂钩政策使用，并将流转范围从县域扩大到省域。 

城乡建设用地增减挂钩节余指标制度被用于土地综合整治试点工作，在全国范围的300个试点乡镇，指标的流转范围从县域扩大到省域。 

三、制度修订--城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省调剂

通过梳理城乡建设用地增减挂钩节余指标制度的沿革，我们就可以对本次新规作出准确的定位了，本次新规隶属于脱贫攻坚和乡村振兴战略这条线。

2021年我国脱贫攻坚战略全面完成，乡村振兴战略成为农村工作的核心，3月中共中央、 国务院发布《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，主要针对进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴的相关工作进行安排。其中土地支持政策衔接部分提出，“过渡期内，对脱贫地区继续实施城乡建设用地增减挂钩节余指标省内交易政策；在东西部协作和对口支援框架下，对现行政策进行调整完善，继续开展增减挂钩节余指标跨省域调剂。”本次自然资源部发布的增减挂钩节余指标跨省域调剂新规正是为了落实意见中所指的“在东西部协作和对口支援框架下，对现行政策进行调整完善，继续开展增减挂钩节余指标跨省域调剂”这一要求，另一方面，2018年颁布的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》已于2020年12月31日到期，本次新规也是对此进行的替补。新规仅适用于脱贫攻坚完成后的过渡期，实施期限为5年，至2025年12月31日。

根据国务院脱贫攻坚过渡期意见中的规定，本次新规增减挂钩节余指标跨省域调剂的范围没有变化，调出地区仍限定在原“三区三州”及其他深度贫困县、国家乡村振兴重点帮扶县。

对比2018年《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，本次新规对增减挂钩节余指标跨省域调剂工作实施的指导原则有了很大的变化：

（1）工作实施遵循市场化原则，从原来的国家计划转变为省际协商。原规则以计划手段自上而下主导，由国家统筹后下达调剂任务，确定调剂价格标准，统一资金收取和支出，新规主要由各省自行协商需求后报国家下达调剂任务，省际充分协商对接，统筹资源资金配置，实现调剂指标和调剂资金供需平衡，国家层面各主管部门在自己的监管范围内进行监管，如自然资源部 统筹指导、财政部对调剂资金跨省域收支进行监管等。

（2）加强农村集体经济组织所有权的保护。随着《民法典》、新《土地法》等相关法律法规的实施，法律对农村集体经济组织土地所有权的保护更为全面和完善，涉及农村集体经济组织所有的土地，必须尊重农村集体经济组织和农民意见，严格按照相关法律规定的民主决策程序进行审批。本次新规将原规则的“充分尊重农民意愿，切实保障农民土地合法权益和农村建设用地需求，防止盲目推进”修改为“”开展拆旧复垦安置必须充分征求农村集体经济组织和农民意见，切实履行民主决策程序，依法保障农民土地合法权益和农村建设用地需求。严格履行审批程序，先批准后实施，不得先拆旧复垦再予以追认，不得擅自扩大规模。”

在新的指导原则下，相关的工作流程和规则也作出新的调整，具体措施如下：

（1）各部门工作分工。有关省级人民政府负责节余指标跨省域调剂的组织实施和调剂资金的跨省域收支；市、县级人民政府负责具体实施；自然资源部会同有关部门对节余指标跨省域调剂进行监管；财政部会同有关部门对调剂资金跨省域收支进行监管。

（2）指标价格标准。国家统一制定跨省域调剂节余指标价格标准。节余指标调出价格根据复垦土地的类型和质量确定，复垦为一般耕地的每亩30万元，复垦为高标准农田的每亩40万元。节余指标调入价格根据地区差异相应确定，北京、上海每亩70万元，天津、江苏、浙江、广东每亩50万元，福建、山东等其他省份每亩30万元（调剂指标来源于复垦为高标准农田的，每亩40万元）。

（3）指标需求确定及上报。

调入节余指标省份应根据本地区城镇新增建设用地、财政收入和土地出让收益、国土空间规划等，合理确定调入节余指标需求，调入节余指标省份优先按照东西部协作和对口支援关系购买节余指标，鼓励进一步购买其他省份的调出节余指标。

调出节余指标省份应根据本地区第三次全国国土调查成果、国土空间规划、拆旧复垦潜力、资金需求等，合理确定调出节余指标需求。调出的节余指标，必须来源于增减挂钩拆旧复垦产生的、可长期稳定利用的耕地。拆旧复垦以不破坏生态环境和历史文化风貌为前提。位于生态保护红线范围内或25度以上陡坡的原则上不得复垦为耕地。节余指标优先满足当地用地需求后方可用于跨省域调剂。

调剂双方省份在充分协商基础上，由省级人民政府分别提出调出、调入节余指标需求，报自然资源部，原则上每年不超过两次。自然资源部商财政部等有关部门组织进行统筹平衡，报请国务院同意后下达调剂任务。

节余指标调剂双方省份需填报调剂节余指标需求表，于每年11月30日前同步函报自然资源部。

（4）方案编制及备案。

按照增减挂钩政策规定，调出节余指标省份组织编制和审批拆旧复垦安置方案、产生节余指标，调入节余指标省份组织编制和审批建新方案、使用节余指标，均应通过城乡建设用地增减挂钩在线监管系统报自然资源部备案，做到数量真实、质量可靠，图、数、实地一致。

调出节余指标省份完成拆旧复垦验收后，应将复垦地块纳入国土变更调查进行地类变更，并将矢量坐标等按要求通过城乡建设用地增减挂钩在线监管系统报备，确保“数、线、图”一致，填写调出节余指标验收统计表，向自然资源部提出节余指标核定申请。同一年度调剂给同一省份的节余指标，原则上应一次性申报核定。

（5）资金收取和支出。

调出节余指标经验收并由自然资源部核定后，调剂资金结算不再经过中央财政，由相关省份自行对接，通过一般公共预算转移性收入和支出科目反映。

调入节余指标省份支付调剂资金后，方可根据国家核定的调剂节余指标组织实施建新方案，调入节余指标可跨年度结转使用，也可与其他计划指标配合使用。调出节余指标省份应将获得的调剂资金全额下达产生节余指标的地区，全部用于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，优先保障安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、耕地保护、高标准农田建设、生态修复及农业农村发展建设等，支持“十三五”易地扶贫搬迁融资资金偿还。

（6）核查及后期监管工作。

a.核查工作。

自然资源部在核定各省份跨省域调剂指标时，对涉及的有关省份规划耕地保有量等变化情况实行台账管理；列入台账的，在省级人民政府耕地保护责任目标考核等监督检查中予以认定。

省级人民政府对调剂节余指标的真实性、合法性负总责，省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门对拆旧复垦耕地的数量和质量进行核实。自然资源部对调剂节余指标的真实性、合法性进行核查，发现弄虚作假、违背群众意愿强行实施等问题的，要求限期整改，问题严重的，暂停节余指标调剂。

b.后期监管工作。

各级自然资源主管部门会同有关部门对拆旧复垦耕地进行后期管护，并纳入国土空间规划“一张图”加强日常监测监管，严格实施耕地用途管制，防止撂荒，不得擅自改变用途。

各级自然资源主管部门进行日常动态巡查，及时发现并督促纠正查处弄虚作假等违法违规行为。国家自然资源督察机构适时跟踪督察。

结语

新规在过渡期后将失效，而城乡建设用地增减挂钩节余指标制度将如何演变尚无法推测，“增减挂”指标跨省调剂制度是继续作为乡村振兴的一项特殊土地支持政策，还是推广到全域土地综合整治试点分支，实现指标跨省调剂适用范围的全面推广，或者对制度整体进行修订，都需要视我国土地制度改革的进程而定。

《土地管理法（修正案）》、《民法典》等相关法律法规颁布后，国家对土地二级市场城市建设用地的垄断被打破，城乡土地二元体制即将终结，目前农村集体所有土地的制度变革正在进入深水区，涉及宅基地和公益性公共设施等农村建设用地盘活再利用的相关制度是改革的难点之一，各地正在进行着积极的试点探索，城乡建设用地增减挂钩节余指标、耕地占补平衡、集体经营性建设用地入市为目前盘活利用宅基地及公益性公共设施用地等农村建设用地最主要的三个制度工具，虽然其制度发展已经过了十几年，以重庆地票制度为代表的创新试点也取得了一定的成效。

但以往这些经验和成果毕竟是依托于旧的土地制度框架，目前我国的土地制度已经进入全新的发展阶段，很多经验已不再适用，城乡建设用地增减挂钩节余指标制度必须顺应大的政策背景，遵守新的制度规范，做出相应的变革，其发展和完善仍有待进一步的理论研究和实践探索。 

以下为新规原文：

关于印发《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》的通知

自然资发〔2021〕178号

各省、自治区、直辖市人民政府，新疆生产建设兵团，国务院有关部委、直属机构：

《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》已经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

自然资源部

财政部

国家乡村振兴局

2021年12月21日

巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法

第一条 根据中共中央、国务院《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，脱贫攻坚目标任务完成后，设立5年过渡期，过渡期内继续开展城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂。为规范开展此项工作，制定本办法。

第二条 本办法所称城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂，是指原“三区三州”及其他深度贫困县、国家乡村振兴重点帮扶县开展城乡建设用地增减挂钩，拆旧复垦安置节余的建设用地指标（以下简称节余指标）在省际协商基础上由国家统筹跨省域调剂使用。

第三条 节余指标跨省域调剂应遵循以下原则：

（一）严守底线，保护优先。落实最严格的耕地保护制度、生态环境保护制度和节约集约用地制度，严格执行耕地占补平衡制度，加强国土空间规划和土地利用年度计划统筹管控，实施建设用地总量、强度双控，优化配置区域城乡土地资源，维护土地市场秩序，保持土地产权关系稳定。

（二）尊重意愿，保障权益。开展拆旧复垦安置必须充分征求农村集体经济组织和农民意见，切实履行民主决策程序，依法保障农民土地合法权益和农村建设用地需求。严格履行审批程序，先批准后实施，不得先拆旧复垦再予以追认，不得擅自扩大规模。

（三）协商统筹，供需平衡。省际充分协商对接，统筹资源资金配置，实现调剂指标和调剂资金供需平衡。调入节余指标地区要落实帮扶责任，调出节余指标地区要立足资源环境条件实施拆旧复垦。自然资源部等部门加强统筹指导。

第四条 有关省级人民政府负责节余指标跨省域调剂的组织实施和调剂资金的跨省域收支，市、县级人民政府负责具体实施。自然资源部会同有关部门对节余指标跨省域调剂进行监管，财政部会同有关部门对调剂资金跨省域收支进行监管。

第五条 调入节余指标省份应根据本地区城镇新增建设用地、财政收入和土地出让收益、国土空间规划等，合理确定调入节余指标需求；调出节余指标省份应根据本地区第三次全国国土调查成果、国土空间规划、拆旧复垦潜力、资金需求等，合理确定调出节余指标需求。

调出的节余指标，必须来源于增减挂钩拆旧复垦产生的、可长期稳定利用的耕地。拆旧复垦以不破坏生态环境和历史文化风貌为前提。位于生态保护红线范围内或25度以上陡坡的原则上不得复垦为耕地。节余指标优先满足当地用地需求后方可用于跨省域调剂。

第六条 调入节余指标省份优先按照东西部协作和对口支援关系购买节余指标，鼓励进一步购买其他省份的调出节余指标。调剂双方省份在充分协商基础上，由省级人民政府分别提出调出、调入节余指标需求报自然资源部，原则上每年不超过两次。自然资源部商财政部等有关部门组织进行统筹平衡，报请国务院同意后下达调剂任务。

第七条 国家统一制定跨省域调剂节余指标价格标准。节余指标调出价格根据复垦土地的类型和质量确定，复垦为一般耕地的每亩30万元，复垦为高标准农田的每亩40万元。节余指标调入价格根据地区差异相应确定，北京、上海每亩70万元，天津、江苏、浙江、广东每亩50万元，福建、山东等其他省份每亩30万元（调剂指标来源于复垦为高标准农田的，每亩40万元）。

第八条 按照增减挂钩政策规定，调出节余指标省份组织编制和审批拆旧复垦安置方案、产生节余指标，调入节余指标省份组织编制和审批建新方案、使用节余指标，均应通过城乡建设用地增减挂钩在线监管系统报自然资源部备案，做到数量真实、质量可靠，图、数、实地一致。

第九条 调出节余指标经验收并由自然资源部核定后，调剂资金结算不再经过中央财政，由相关省份自行对接，通过一般公共预算转移性收入和支出科目反映。

调入节余指标省份支付调剂资金后，方可根据国家核定的调剂节余指标组织实施建新方案。

调出节余指标省份应将获得的调剂资金全额下达产生节余指标的地区，全部用于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，优先保障安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、耕地保护、高标准农田建设、生态修复及农业农村发展建设等，支持“十三五”易地扶贫搬迁融资资金偿还。

第十条 自然资源部在核定各省份跨省域调剂指标时，对涉及的有关省份规划耕地保有量等变化情况实行台账管理；列入台账的，在省级人民政府耕地保护责任目标考核等监督检查中予以认定。

第十一条 省级人民政府要对调剂节余指标的真实性、合法性负总责。省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门对拆旧复垦耕地的数量和质量进行核实。自然资源部对调剂节余指标的真实性、合法性进行核查，发现弄虚作假、违背群众意愿强行实施等问题的，要求限期整改，问题严重的，暂停节余指标调剂。

第十二条 本办法由自然资源部、财政部、国家乡村振兴局负责解释。本办法自印发之日起施行，有效期至2025年12月31日。

关于城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂有关事项的通知

自然资办发〔2021〕72号

各省、自治区、直辖市自然资源主管部门、新疆生产建设兵团自然资源局：

为贯彻落实《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（自然资发〔2021〕178号），进一步明确增减挂钩节余指标跨省域调剂实施有关要求，规范有序做好管理工作，现就有关事项通知如下：

一、节余指标调剂双方省份应充分协商对接，对调剂指标规模、调剂资金总额、调剂指标拟交付时间等达成一致后，分别提出调剂节余指标需求、填报调剂节余指标需求表，于每年11月30日前同步函报自然资源部。格式文本和样表详见附件1、附件2。

二、调出节余指标省份完成拆旧复垦验收后，应将复垦地块纳入国土变更调查进行地类变更，并将矢量坐标等按要求通过城乡建设用地增减挂钩在线监管系统报备，确保“数、线、图”一致，填写调出节余指标验收统计表，向自然资源部提出节余指标核定申请。同一年度调剂给同一省份的节余指标，原则上应一次性申报核定。格式文本和样表详见附件3。

三、调入节余指标省份支付调剂资金后，可按照国家核定的节余指标实施建新。调入节余指标可跨年度结转使用，也可与其他计划指标配合使用。

四、各级自然资源主管部门会同有关部门要加强对拆旧复垦耕地的后期管护，并纳入国土空间规划“一张图”加强日常监测监管，严格实施耕地用途管制，防止撂荒，不得擅自改变用途。

五、各级自然资源主管部门要加强日常动态巡查，及时发现并督促纠正查处弄虚作假等违法违规行为。国家自然资源督察机构适时跟踪督察。

自然资源部办公厅

2021年12月27日